پیش‌فروش کاربری در تهران
یکی از سه تغییر اصلاحی در مبحث دوم مقررات ملی ساختمان، مربوط به نحوه صدور پروانه توسط شهرداری‌ها است که در صورت تایید نهایی اصلاحات در دولت، شهرداری تهران موظف می‌شود پروانه ساختمانی را از حالت تک‌برگ خارج کند و برای هر مالک متقاضی ساخت و ساز، در دو مرحله زمانی، به ترتیب دو پروانه «شهرسازی» و «ساخت» صادر کند
در مدل جدید صدور جواز ساخت، عملا پیش‌فروش کاربری و تراکم ساختمانی در پایتخت به صورت رسمی آغاز می‌شود و مالکان زمین‌های خام و ساختمان‌های قابل تخریب، ماه‌ها و شاید سال‌ها زودتر از تصمیم قطعی به ساختوساز، می‌توانند همه امتیاز قابل دریافت از شهرداری را دریافت کرده و آنها را روی ملک خود تثبیت کنند.
دو مرحله‌ای شدن صدور پروانه ساختمانی اگر چه با هدف مهار اشکالات موجود در نظام مقررات ساختوساز، از جمله جلوگیری از رشد ساختمان‌های نیمه‌کاره، در دستور کار قرار گرفته اما به لحاظ شهرسازی، یک نفع بلندمدت برای کلان‌شهر تهران و البته یک خطر بالقوه دارد.
پیش‌فروش کاربری، از یک سو دست مسوولان شهری برای تغییر کاربری، تراکم‌فروشی و دورزدن مقررات قیدشده در طرح تفصیلی را می‌بندد اما در مقابل، می‌تواند اختیار آتی شورای عالی شهرسازی برای اصلاح کاربری‌ها در جهت افزایش سرانه‌های خدماتی شهر و جبران کسری‌های احتمالی را مسدود کند. وزارت راه‌وشهرسازی اخیرا طرحی را برای اصلاح مبحث دو مقررات ملی ساختمان نهایی کرده و بنا دارد در قالب لایحه‌ای به هیات دولت ارسال کند که یکی از موارد آن «دو مرحله‌ای شدن پروانه ساختوساز» است. براساس این طرح دو پروانه در دو مرحله با عنوان «پروانه شهرسازی» و «پروانه ساخت» صادر می‌شود. پروانه اول صرفا به نام مالک زمین است که مطابق آن، امتیازها و حقوق مربوط به ملک شامل نوع کاربری، میزان تراکم و سایر ضوابط شهرداری، برای ملک تثبیت و تعیین می‌شود و پروانه دوم که همان مجوز رسمی ساختوساز است، فقط به سازنده صلاحیت‌د‌‌ار ارائه خواهد شد. بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد اگرچه دو مرحله‌ای شدن پروانه ساختمانی در دراز مدت به نفع سازندگان و بازار مسکن خواهد بود و پدیده ساختمان‌های نیمه‌کاره در شهر را کاهش می‌دهد اما در کنار این مزایا، اگرچه به لحاظ شهرسازی نیز مانع از شهرفروشی و تغییر کاربری در آینده می‌شود اما خطری بالقوه را متوجه پایتخت خواهد کرد.
کارشناسان شهری دو مرحله‌ای شدن صدور پروانه ساختمانی را دارای سه مزیت مهم برای شهر و شهروندان می‌دانند. مزیت نخست این است که از آنجا که پروانه اول (که همان پروانه شهرسازی است) تاریخ انقضا ند‌‌ارد، مالک زمین نیز عجله‌ای در ساخت آن ند‌‌ارد بنابراین نیاز نیست در روزهای پایانی سال از ترس تغییر ضوابط شهرسازی و با جیب خالی برای اخذ پروانه ساختمانی اقدام کند، بلکه می‌تواند ابتدا با دریافت پروانه شهرسازی، کلیه امتیازها و ضوابط شهرداری از بابت نوع کاربری و میزان تراکم را روی ملک خود تثبیت کند و بعد از فراهم شدن بنیه مالی مناسب برای ساختوساز، از طریق سازنده دارای صلاحیت برای دریافت پروانه دوم اقدام کند؛ این شیوه مانع از افزایش تعداد ساختمان‌های نیمه‌کاره می‌شود که به‌عنوان دومین مزیت تغییر سازوکار نظام صدور پروانه ساختمانی محسوب می‌شود. به گفته کارشناسان شهری سومین مزیت این روش، رفع خطری است که ساختمان‌های نیمه‌کاره شهر از دو منظر اقتصادی و محیط‌زیست برای شهر ایجاد می‌کند. افزایش تعداد ساختمان‌های نیمه‌کاره از یکسو به حبس سرمایه‌ها در بخش مسکن و از سوی دیگر به آلودگی‌های زیست‌محیطی منجر خواهد شد.
اما به گفته کارشناسان شهری چنانچه صدور دو مرحله‌ای پروانه ساختوساز برخلاف انتظار برخی مدیران شهری مورد استقبال غالب سازندگان بازار ساختوساز قرار بگیرد، کاربری آتی زمین‌های خام و ساختمان‌های قابل تخریب در فاصله کوتاهی و زودتر از موعد ساخت، از طرف شهرداری در قالب پروانه شهرسازی به مالکان ارائه و روی پلاک‌ها تثبیت می‌شود. این پروسه سبب می‌شود تا امکان اصلاح پهنه‌ها و کاربری‌های ساختمانی در شهر تهران طی سال‌های آینده توسط شورای عالی شهرسازی و معماری کشور و شهرداری سلب شود. این در حالی است که مطابق با قانون، سال آینده زمان بازنگری و تدقیق طرح تفصیلی تهران و احصای مغایرت‌های آن با اسناد فرادستی یعنی طرح جامع شهر تهران است. به عبارت دیگر شورای عالی شهرسازی و شهرداری نیاز دارند هر پنج سال یکبار متناسب با شرایط فیزیکی و کالبدی شهر، طرح تفصیلی تهران را مورد بازنگری قرار دهند و با اصلاح سطوح خدماتی، مسکونی و تجاری متناسب با نیاز و کسری سرانه‌های خدماتی در پایتخت، کاربری‌های مختلف شهر را تعدیل کنند. اما چنانچه مدیریت شهری براساس ضابطه دو مرحله‌ای شدن پروانه ساختوساز به پیش فروش کاربری‌ها روی بیاورد امکان اصلاح سطوح عملا سلب می‌شود.
طراحان طرح دو مرحله‌ای شدن پروانه ساختوساز با نگاهی مثبت به روند تثبیت کاربری‌های شهری معتقدند از یک سو تثبیت کاربری‌های پهنه‌های مختلف شهر مانع از شهرفروشی درآینده می‌شود؛ چراکه مالکان نسبت به کاربری زمین خود اطلاعات شفافی به دست می‌آوردند. از سوی دیگر مطابق با مقررات، اصلاحات طرح جامع شهر تهران هر 15 سال یکبار (در سال 1401) اتفاق می‌افتد و تجربه نشان داده در جریان بازنگری طرح تفصیلی حداکثر 9 درصد کل پهنه‌های شهر مشمول اصلاح کاربری خواهند شد. ضمن آنکه به اعتقاد کارشناسان شهری زمان لازم برای تبدیل پروانه شهرسازی به پروانه ساخت به مراتب کمتر از طول زمان موردنیاز برای اصلاح طرح تفصیلی است. به این معنی که فرد مالک حداکثر دو سال بعد از اخذ پروانه شهرسازی نسبت به ساختوساز اقدام می‌کند اما اعمال تغییرات حاصل از بازنگری طرح تفصیلی در دوره زمانی طولانی‌تر اتفاق می‌افتد بنابراین بعد از تبدیل پروانه شهرسازی به ساختمان احداث شده، اختیار اصلاح پهنه برای شهرداری محفوظ خواهد بود.
به گفته برخی دیگر از کارشناسان شهری «پیش فروش کاربری در تهران» می‌تواند خطر بالقوه کسری سرانه‌های خدماتی در برخی پهنه‌های شهری را به وجود آورد. خطری که از هم اکنون قابل رفع است و می‌تواند با احصای دقیق کاربری‌های سیال در پهنه‌های مختلف شهری از سوی مشاوران طرح تفصیلی برطرف شود.
راهکار خنثی کردن خطر
کارشناسان شهری در تحلیل پیامدهای مثبت و منفی احتمالی اجرای طرح دو مرحله‌ای شدن پروانه ساختوساز دو پیامد مخالف هم را تشریح می‌کنند.
محسن بهرام غفاری از روسای پیشین سازمان نظام مهندسی تهران با اشاره به سابقه طرح دومرحله‌ای شدن پروانه ساختمانی گفت: مطابق طرح اولیه بنا بود پروانه نخست شهرسازی دارای اعتبار زمانی 6 تا یکساله باشد اما اگر به دلایل تغییرات ایجاد شده مدت زمان اعتبار پروانه شهرسازی حذف شود دراین صورت به معنی پیش‌خور شدن کاربری‌ها و قفل شدن ساخت‌وسازهای شهری است.
او ادامه داد: در گذشته تمام تلاش‌ها بر این موضوع استوار بود تا اجرای این طرح منجر به سوء استفاده‌های این چنینی نشود اما صدور پروانه شهرسازی که با دریافت هزینه عوارض ساختمانی از سوی شهرداری همراه می‌شود به زیان شهر خواهد بود.
کارشناسان شهری معتقدند: صدور دو مرحله‌ای پروانه ساختوساز می‌تواند از بروز اختلال در بازار ساختوساز جلوگیری کند، چراکه سازنده در قبال پرداخت عوارض شهرداری حقوق مکتسبه ای برای خود ایجاد می‌کند و نگران افزایش نرخ عوارض یا تغییر کاربری ملک خود نخواهد بود چنانکه نرخ عوارض ساختمانی سالانه حداقل 10 درصد افزایش پیدا می‌کند، اما از سوی دیگر این روند موجب می‌شود یکسری از کاربری‌های خدماتی مورد نیاز آتی شهر به خودی خود و در قالب سایر کاربری‌ها پیش خور شود و بعد از چند سال در جریان بازنگری طرح جامع وتفصیلی برخی پهنه‌های شهری با کمبود سرانه‌های خدماتی مواجه می‌شود. در این حالت مشاوران طرح تفصیلی می‌توانند از طریق رصد به موقع طرح تفصیلی و پیش‌بینی نیازهای آتی خدماتی مناطق مختلف شهر، کمبود سرانه‌های خدماتی را از طریق ظرفیت مورد نیاز کاربری‌های سیال خدماتی تعیین کنند.
این موضوع به این معنی است که شهرداری‌های مناطق 22 گانه می‌توانند با پیش‌بینی سرانه‌های آتی مورد نیاز هر منطقه و رصد روزانه آن در زمان صدور پروانه شهرسازی، هر زمانی که تشخیص دهند سطوح موردنیاز برای ایجاد کاربری‌های خدماتی با کمبود مواجه شده است از صدور اضافه پروانه شهرسازی با کاربری‌های غیرضروری در منطقه جلوگیری کنند.
اما نکته مورد توجه آنکه به دلیل تاخیر در شناسایی خطاهای سیستمی طرح تفصیلی این امکان وجود دارد که بازنگری طرح تفصیلی در زمان مقرر (پنج سال) یعنی سال آینده به مرحله اجرا نرسد. مدیران شهری نیز با تایید نقاط عطف دومرحله‌ای شدن پروانه ساختوساز عنوان می‌کنند: انتخاب مهندس ناظر توسط مالک و واریز حق‌الزحمه نظارت به صورت مستقیم به حساب مهندسان ناظر از جمله نقاط عطف اجرای طرح اصلاح مبحث دو مقررات ملی ساختمان است. به گفته آنها در صورتی که در جواز شهرسازی مدت زمان اعتبار وجود داشته باشد شهرداری در جواز صادره قید می‌کند که در صورت تغییر ضوابط عمومی احداث بنا پس از انقضای اعتبار مجوز، خود به خود اصلاحاتی صورت می‌گیرد، اما اگر تاریخ مجوز شهرسازی هنوز به اتمام نرسیده باشد هم به نظر نمی‌رسد محتوای مجوز صادر شده با نیازهای شهری در تناقض باشد، چراکه حداکثر زمان در نظر گرفته شده برای جواز دو سال است و سرعت تحولات شهری در کمتر از این زمان اتفاق نخواهد افتاد.
به این ترتیب به نظر می‌رسد اجرای طرح دو مرحله‌ای شدن پروانه ساختوساز می‌تواند از خطری پنهان با عنوان «پیش‌خور شدن سرانه‌های خدماتی آتی شهر» به شرط دیده‌بانی منظم و پیش‌بینی نیاز آتی سرانه‌های شهری در امان بماند.
